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Interview mit Herrn Vladimir Penkov, geschäftsführender Partner von Penkov, Markov & Partner für die Zeitng Dnevnik, März 2009

Mehr als zehn bulgarische Gesetze definieren den Begriff des Interessenkonflikts

 

Die Sozietät Penkov, Markov & Partner war Subkontraktor der deutschen Noerr - Stiefenhofer – Lutz, welche im Sommer letzten Jahres Analysen zu konkreten Projekten ausfertigte, Indikatoren zur Umgehung und Betrug zusammenstellte und die Engpässe bei der Kontrolle der Europäischen Projekte aufzeigte – eine Analyse, die von dem Landwirtschafts-Fonds und der SAPARD-Agentur in Auftrag gegeben wurde. Dies erfolgte in Erfüllung des Aktionsplans der Regierung und war die Antwort auf die Briefe der EU-Kommission, die einen Stopp der EU-Mittel ankündigen sollten. Vielleicht haben gerade diese Bemühungen dazu beigetragen, dass es den Bediensteten in dieser Agentur gelang, Brüssel zu überzeugen, das Fortlaufen des SAPARD-Projektes um ein Jahr zu verlängern.

Worin genau drückte sich die Analyse aus und in welche Richtung gingen die von Ihnen gemachten Schlussfolgerungen?

Der bulgarische wie der EU-Rechtsrahmen legen bei der projektbezogenen Analyse konkrete Indikatoren für mögliche Szenarien einer Gesetzesumgehung und für Betrugsmöglichkeiten zugrunde. Diese beinhalten eine Auflistung von Kontrollfragen, wodurch eine Identifikation der Fälle betrügerischen Verhaltens erleichtert wird, sei es durch eine formale Ausfertigung der Papiere, sei es durch eine inhaltliche Manipulation der Unterlagen oder durch die Feststellung einer Verbundenheit von Personen, sei es durch die Vorlage von Empfehlungen für Gesetzesänderungen.  Diese Analyse richtete sich voll und ganz nach dem sog. Aktionsplan der Regierung zur Beseitigung der existierenden bzw. potentiellen Netzwerke bei Interessenkonflikten im Rahmen der insgesamt zu verwaltenden Geldmittel, verstärkte Kontrolle in Bezug auf die Legitimität und Rechtmäßigkeit der Ausgaben durch effektive und regelmäßige Wirtschafts- und Steuerprüfungen vor Ort sowie zur raschen Einleitung von korrigierenden und disziplinierenden oder Schutzmaßnahmen – immer das gleiche Ziel verfolgend – Fortsetzung der regulären Zahlungen und eine positive Bewertung der anderen operativen Programme.

Was für Indikatoren haben Sie genannt?
Es wurden einige Dutzend Indikatoren zusammengetragen, welche Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die Projekte signalisieren und die Kontrollgremien bei künftigen Prüfungen europäischer Projekte unterstützen. Bedauerlicherweise darf ich die Indikatoren im Einzelnen nicht benennen, denn der Vertrag enthält eine Vertraulichkeitsklausel. Soviel kann ich jedoch preisgeben, dass wir diese Indikatoren bei der Prüfung von 56 Projekten eingesetzt haben – ein jedes davon mit einem Umfang von zwei bis zehn Bänden, so dass wir in weniger als einem Monat mehr als 250 Bände zusammengetragen hatten, was für diesen Arbeitsumfang ein dennoch relativ wahrheitsgetreues Bild bot.  

Wäre es denkbar, dass Sie ein zu restriktives Regelwerk für die Bewertung entwickelt haben, was einer Bewertung der SAPARD-Projekte hinderlich sein oder sie gar blockieren könnte?
Das kann ich entschieden mit Nein beantworten. Denn wir haben den existierenden Rechtsrahmen hoch eingestuft. Tatsache ist zudem, dass Bulgarien das einzige Land der sog. neuen Demokratien war, dessen Bewertungsregeln von der EU-Kommission akkreditiert wurden. Diese Regeln sind gar nicht schlecht, reichten jedoch nicht aus, um eine präzise Erfüllung zu gewährleisten. Wir waren stark motiviert bei der Arbeit und wollten die Verwaltungsbehörden bestmöglich unterstützen, damit ein Großteil der bereits gebilligten Mittel zu EU-Projekten auch fließt. Die Anwendung der Indikatoren würde es den Mitarbeitern erleichtern, die Projekte auszuwählen und eine formale und oberflächliche Herangehensweise bei der Bewertung weitgehend aus der Welt zu schaffen. Wichtig ist nicht nur das Vorhandensein des einen oder anderen Dokuments für die Bewertung und Prüfung, sondern auch, dass ein sachkundiger Fachmann dessen Inhalt checkt und beurteilt.
Ziel war es, dass wir einen Genehmigungsmechanismus für weitere Projekte entwickeln und dass Verstöße bei der künftigen Verwendung von EU-Mitteln unterbunden werden. Wir haben neue Elemente und Fragen für die Projekt-Bewertung implementiert, welche die Mitarbeiter der SAPARD-Agentur und des Landwirtschafts-Fonds bei deren Einsicht und Beurteilung erleichtern sollen. Ich bin weit davon entfernt anzunehmen, dass diese Mitarbeiter in der Vergangenheit ihre Verpflichtungen nicht gewissenhaft oder nicht professionell erfüllt hätten. Um ihnen die Arbeit fortan zu erleichtern, haben wir einen Fragebogen für die Anwärter auf Subventionen ausgefertigt. Dieser ist so konzipiert, dass, wenn durchweg die Antwort „nein“ erscheint, dies dem Mitarbeiter signalisiert, dass das Projekt soweit einwandfrei ist. Dies betrifft jedoch noch die Phase vor der genaueren Projektprüfung. 

Wie haben Sie die Projekte, die Sie bearbeiten wollten, ausgesucht?
Ein Professor für Statistik, der als Kapazität in seinem Fachbereich gilt und dessen Namen ich nicht nennen möchte, hat alle nahezu 3600 bewilligten Projekte analysiert und ein Modell vorgeschlagen, demzufolge nach dem Zufallsprinzip bereits realisierte und abgeschlossene bezahlte und nichtbezahlte Projekte auszuwählen sind, die bisher nicht zur Debatte gestanden haben. Wir wollten jedes mögliche subjektive Herangehen ausschließen, deshalb legten wir uns auf eine Risiko-Methode fest und setzten voraus, dass sich das Risiko grundsätzlich erhöht, je höher die Subvention ist. Deshalb bildete das rein statistische Prinzip die Voraussetzung für die Staffelung von Projekt-Gruppen nach dem in ihnen enthaltenen Risiko-Potential.

Somit haben sie den Mitarbeitern dort die genaue Methodologie vorgegeben, nach der in Zukunft zu verfahren ist?
Ja, so ist es. Die Prüfung und die anschließende Analyse bezweckten weniger eine Kontrolle, wie die Entscheidung der einzelnen Mitarbeiter ausfällt und ob die Finanzierung gesetzlich gewesen ist oder nicht. Sie konzentrierten sich zur Gänze auf die Tätigkeit der Mitarbeiter während des gesamten Prozessverlaufs – von der Antragstellung, über das Genehmigungsverfahren bis hin zu dem eigentlichen Zahlungsfluss. Die Aufmerksamkeit galt in erster Linie der Art und Weise, wie die Anträge bearbeitet werden, ob diese vollständig sind sowie inwieweit Prüfungen und Kontrolle präzise genug erfolgen. Dadurch sollten verfahrenstechnische und strukturelle Mängel in der Verwaltungspraxis sowie deren Empfänglichkeit für Betrugsversuche aufgezeigt werden. Die Methodologie entspricht allen Anforderungen der EU-Kommission. Ziel war es, dass wir eine möglichst breit gefächerte diversifizierte Empfehlungsskala entwickeln, damit denkbare Verletzungen weitestgehend verhütet werden. Wenn die Regierung unsere Vorschläge als angemessen betrachten sollte, kann sie selbst entscheiden, ob sie diese durchgängig oder nur partiell einsetzt. Zudem haben wir auch den Rechtsrahmen des Landes analysiert und herausgearbeitet, in welchen Gesetzten eine Definition für Verbundenheit im Sinne von Interessenkonflikten vorliegt. Wir haben alle Gesetze, Verordnungen und sonstige Rechtsakte gesichtet, in denen die genannten Begriffe visiert werden. Dabei stellten wir entgegen den allgemein verbreiteten Behauptungen, dass in Bulgarien Gesetze, welche eine Definition der verbundenen Personen geben, fehlen würden, fest, dass über zehn derartige Gesetze vorliegen. Eine Definition ist u. a. vorzufinden in: Handelsgesetz, Steuer- und Versicherungsprozessordnung, Gesetz über den Beamten im Staatsdienst, Gesetz über die öffentlichen Aufträge u. a. Wir haben uns nicht allein auf die bulgarischen, sondern auch auf die europäischen Gesetze berufen. Abschließend haben wir Novellierungsvorschläge für das Gesetz zur Förderung der Landwirte unterbreitet, denn einzig und allein dort fehlte eine entsprechende Definition.

Wie lautet die Definition für Interessenkonflikte?
Die weitläufigste Definition ist in der Steuer- und Versicherungsprozessordnung gegeben. Zu den verbundenen Personen gehören: Eheleute, Verwandtschaft in der geraden Linie und bis in die dritte Seitenlinie, Arbeitgeber und Arbeitnehmer, Gesellschafter, Personen, von der die eine an der Geschäftsführung der anderen bzw. an einer Tochtergesellschaft beteiligt ist, Personen, an deren Leitungs- oder Kontrollgremium die gleiche juristische oder natürliche Person teilnimmt, Gesellschaft oder Person, in dessen Eigentum sich mehr als fünf Prozent der Anteile oder der Aktien befinden, die Personen, von denen die eine die andere kontrolliert, die Personen, von denen die eine Schenkung an die andere getätigt hat, die Personen, die unmittelbar wie mittelbar an der Leitung, Kontrolle bzw. an dem Kapital einer anderen Person beteiligt sind usw. Sehen Sie, welch ein breites Spektrum an Verbundenheitsmodalitäten aufgezeigt werden und dies in einem bulgarischen Gesetz – nicht etwa in der europäischen Gesetzgebung. Die bulgarischen Formulierungen sind sogar noch weiter gefasst als diese der deutschen Gesetze, von denen ich behaupte, sie gut zu kennen. Denn dort würde sich niemand anmaßen, sich mit einem anderen Unternehmen zu beteiligen, wenn er  mit deren Leitungsgremium in corpore und in persona verbunden ist, geschweige denn, dies den zuständigen Behören zu verschweigen, wenn er sich um eine Subvention bewirbt.

Demzufolge ist die Ausrede, dass eine Definition des Begriffs Verbundenheit fehlen würde, ein Versuch, sich aus der Verantwortung zu ziehen?
Eine solche Ausdrucksweise liegt mir fern. Unsere Arbeit besteht darin, die bulgarische und die europäische normative Gesetzesvorgabe zu analysieren, entsprechende Vorschläge auszuarbeiten und die Administration dann die Entscheidung treffen zu lassen. Dennoch war ich überrascht festzustellen, wie viele Gesetze den Begriff der Verbundenheit in Bulgarien regeln. Meine persönliche Meinung ist, dass, wenn öffentliche Mittel verteilt werden und der Verdacht einer fehlenden Objektivität mitschwingt, könnte man sich analog auch auf einige Formulierungen der existierenden Gesetze berufen. Natürlich, will man auch die Spezifika für Bulgarien wahren, die mit der Restitution verbunden sind und mit der Tatsache, dass die heutigen Eigentümer oftmals die landwirtschaftliche Nutzfläche nicht bearbeiten. Zweifellos ist die Formulierung in der Steuer- und Versicherungsprozessordnung sehr weit gefasst, trifft aber sicherlich auch für die Bereiche zu, die von der EU-Kommission kontrolliert werden und bei denen eine Zuteilung europäischer Gelder eventuell bevorsteht. In vielen anderen Gesetzen werden neben des Verwandtschaftsgrades und der Beteiligung mit Anteilen an der Gesellschaft auch die Beteiligung an der Geschäftsführung – unmittelbar wie mittelbar, die Möglichkeit der Einflussnahme u. a. als Verbundenheit betrachtet. Die Frage ist die, dass die Verwaltungsbehörde ihren Kopf nicht   in den Sand steckt wie der Vogel Strauß, sondern die Dinge beim rechten Namen nennt.

Sie haben eine enorme Arbeit geleistet, welche auch richtungweisend sein soll für die Bewertung von Projekten zu europäischen Programmen. Inwieweit kamen diese Bewertungskriterien bisher zum Einsatz?
Ich kann nicht einschätzen, inwieweit man sich auf unseren Bericht beruft, denn wir wurden zu dem Treffen mit den Experten der EU-Kommission nicht eingeladen, obwohl der Vertrag diese Möglichkeit vorsah. Wir waren auch nicht an der Erarbeitung der Verhandlungsstrategie beteiligt. Dies ist immerhin eine Prärogative der Regierung und sie allein entscheidet. Wir haben unsere Aufgabe akkurat erfüllt, indem wir die Arbeit für Verwaltungsbehörde und Benefizienten bei dem Ausfüllen der Papiere, bei der Projektbewertung und der anschließenden Kontrolle wesentlich erleichtert haben – davon bin ich überzeugt. Auch wenn  die Erkenntnisse aus der Analyse vielleicht nur partiell Anwendung finden, so werden die Fälle von Betrug oder von unwissentlich verursachten Verletzungen dennoch stark zurückgehen. Dies wiederum würde die EU-Kommission dahingehend überzeugen, den Geldfluss zu den Heranführungsprogrammen wiederherzustellen. Vielleicht würde dies die EU-Kommission auch dahingehend überzeugen, dass sie der in Bulgarien eingeführten Verfahrensweise bei allen Zahlungsflüssen zu europäischen Programmen vertrauen kann.