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Interview mit Vladimir Penkov für Bulgarisches WIRTSCHAFTSBLATT, Februar 2007

Herr Penkov, welche neuen Herausforderungen sind nach dem Beitritt Bulgariens zur Europäischen Union auf dem Gebiet des bulgarischen Rechts entstanden?

Die erste Herausforderung ist damit verbunden, dass man beginnt, in Bulgarien eine riesige Anzahl von Regelungen und Verordnungen, eine riesige Anzahl von Rechtsverordnungen der EU im Einklang mit dem Beitrittsvertrag direkt anzuwenden, ohne dass sie in Bulgarien veröffentlicht worden sind, ohne dass sie in Bulgarien propagiert worden sind und ohne dass sie den Traditionen und der Realität in Bulgarien entsprechen. Dies macht sie sehr schwer anwendbar, überhaupt unanwendbar. Das ist die eine Herausforderung. Dabei geht es um das konstitutionelle Prinzip, dass in Bulgarien nur Vorschriften, die auch veröffentlicht worden sind, angewandt werden. Das bedeutet, dass jetzt Tausende von Seiten im Gesetzblatt veröffentlicht werden müssen. Vielleicht muss die Regierung noch nach anderen Mitteln zur Propagierung suchen, um die breiten Bevölkerungsschichten, das Unternehmertum, die Verwaltungsbehörden, Gemeinden usw. zu informieren, um eine bessere Einhaltung zu gewährleisten. Die Hauptsache ist jedoch, dass sie eine andere Philosophie haben. Sie sind nicht für die Anwendung in Bulgarien geeignet.

Die zweite Herausforderung ist unser Wunsch, unsere Gesetze schnell mit den europäischen zu harmonisieren, wobei das Parlament zu einer Abstimmungsmaschine geworden ist. Eine Maschine zur Abstimmung über Gesetze, die nicht bulgarisch klingen. Das sind Übersetzungen von fremden Gesetzen. Außerdem fehlen detaillierte Regelungen, wozu kann ich mehrere Beispiele nennen kann. Im Gesetz über die Mehrwertsteuer wird eine Regelung vorgesehen, zugleich gibt es jedoch keine Verordnung, wie sie anzuwenden ist. Erneut geben die Verwaltungsbehörden Anweisungen, wie sie anzuwenden ist. Wenn ein Gesetz kasuistisch ist, weist es stets viele Mängel auf. Dies erklärt auch, weshalb ständig Änderungen vorgenommen werden, häufig noch bevor das Gesetz in Kraft getreten ist. Drittens bereitet dies den Organen, die das Recht anwenden müssen, den Unternehmern, den Juristen, absolut allen sehr große Schwierigkeiten. Anders gesagt, die Herausforderung ist, wann wir diese Verordnungen und Regelungen letztendlich wirklich werden einhalten können. Und was wir in dieser Hinsicht tun müssen. Wahrscheinlich wäre es richtiger gewesen, auch solche Meinungen gab es unter meinen Kollegen, und auch ich war dieser Meinung, dass wir zuerst adaptieren, was adaptiert werden muss, und dass dort, wo es notwendig ist, nach und nach ein neues Gesetz verabschiedet wird. Und nicht kiloweise neue Gesetze, die sich schwer anwenden lassen.

Sind die Maßnahmen, die der bulgarische Staat zur Förderung der Investitionen trifft, ausreichend?

Der bulgarische Staat hat einige gute Maßnahmen zur Investitionsförderung getroffen. Ich würde sie in mehrere Gruppen einteilen. Erstens haben wir ein konstitutionelles Prinzip des Schutzes von Privateigentum. Zweitens haben wir ein einheitliches Gesetz zur Investitionsförderung, das die bulgarischen und die ausländischen Investitionen gleichstellt. Es schafft klare Kriterien für drei Klassen Investoren, die in den Genuss von drei Gruppen wichtiger Förderungen kommen. Die erste ist die Verkürzung der Genehmigungszeiten, die zweite die Möglichkeit einer unentgeltlichen Einräumung von Eigentumsrecht an kommunalen und staatlichen Grundstücken und die diesbezügliche Unterstützung seitens der Investitionsagentur und drittens die Möglichkeit, Infrastrukturprojekte zu finanzieren, die das Anziehen von Investoren erleichtern. Hier sei gesagt, dass Letzteres ein wenig formell bleibt, da für dieses Jahr nur 15 Mio. Leva vorgesehen sind. Wenn es 50 Investoren gibt, ist es besser, 50 Mio. Euro abzuzweigen, da das zur Gewinnung des Zehnfachen beitragen wird. Zudem erscheint mir, dass Sicherheit und Förderung der Investoren auch durch eine gute Regelung des Handelsrechtes und des Gesellschaftsrechtes erreicht werden. Geschäftsführer können frei gewählt werden, der Gewinn kann frei ausgeführt werden, es kann 100% Tochtergesellschaften geben, auch stellt ein solider Schutz des Privateigentums die Möglichkeit dar, bei der Investierung verschiedene gut entwickelte Mittel für Garantien anzuwenden, wie etwa die Hypothek. Es gibt ein gutes Kreditsystem, ein gut funktionierendes Bankensystem usw. An letzter Stelle würde ich auch die sehr günstige Steuerregelung – nur 10% Körperschaftssteuer hervorheben, was tatsächlich einen guten Rückfluss dieser Investition garantiert.

Können ausländische natürliche und juristische Personen ab 1. Januar 2007 in Bulgarien Grund erwerben?

Diesbezüglich muss gesagt werden, dass der frühere Artikel 22 der Verfassung, der verbot, dass Ausländer Immobilieneigentum besitzen, bereits 2005 geändert wurde. Für EU-Bürger sowie für Bürger von Staaten, mit denen wir eine bilaterale Vereinbarung haben, wird es in fünf Jahren möglich sein, Grund, Gewerbegrundstücke und in sieben Jahren auch landwirtschaftlichen Boden zu erwerben. Dies gilt jedoch nicht für diejenigen, die ihren ständigen Aufenthalt in Bulgarien haben, sie sind schon jetzt den bulgarischen Bürgern absolut gleichgestellt. Auch gilt das nicht für diejenigen, die beabsichtigen, sich ständig bei uns niederzulassen und in die Landwirtschaft zu investieren, für sie ist das sofort möglich. Es ist sehr wichtig zu bemerken, dass nicht das geringste Hindernis besteht, eine Gesellschaft zu gründen, die zu 100% Eigentum der natürlichen Person ist, die den Grund kaufen will. Sie kann als bulgarische juristische Person auch jetzt ohne irgendwelche Einschränkungen Grund kaufen. Wichtig ist das Prinzip, dass Ausländer, insbesondere EU-Bürger und Bürger der Länder, mit denen Bulgarien ein bilaterales Übereinkommen hat, den bulgarischen natürlichen und juristischen Personen absolut gleichgestellt sind, so dass Gleichstellung in der freien Wirtschaftstätigkeit erreicht wird.

Das neue Mehrwertsteuergesetz ist von seiner Verkündung im August 2006 an bis zu seinem Inkrafttreten am 1. Januar 2007 dreimal verändert worden. Worüber stolperte der Gesetzgeber, dass diese Änderungen notwendig wurden?

Wie ich zu Beginn des Gesprächs sagte, werden die Gesetze kiloweise verabschiedet, viele Hypothesen finden keine Lösung oder werden nicht vollständig gelöst, deshalb müssen diese Gesetze ständig ergänzt werden. Und es wird so weitergehen, denn selbst in den letzten Änderungen und Vorschlägen gibt es wieder Lücken. Zum Beispiel müssen alle mit dem Gütertransport verbundenen Hypothesen vorgesehen werden. Nicht nur von Bulgarien nach der Europäischen Union, sondern auch in umgekehrter Richtung. In der ersten Fassung des Gesetzes war die Besonderheit übersehen worden, dass Güter nicht nur aus Bulgarien ausgeführt- sondern auch Güter aus der Europäischen Union eingeführt werden. Zweitens, als es um Liegenschaften ging, war die Frage der anliegenden Grundstücke übersehen worden; dies bereitete, bereitet und wird weiterhin Schwierigkeiten bereiten, denn auch nach der letzten Änderung gibt es gewisse Probleme mit der Auslösung einzelner Flächen des anliegenden Grundstücks. Die mit der MwSt. und den Abfällen verbundene Frage war nicht geregelt, etwas, das in der Europäischen Union besonders wichtig ist. Das ist ein Beispiel für das Bestehen einer Regelung, die auf den ersten Blick mit den Anforderungen der Europäischen Union harmonisiert, für die es jedoch keine Ausführungsverordnung  gibt, was bedeutet, dass erneut mit administrativen Weisungen gearbeitet wird, und zwar Weisungen, die etwas verspätet am 13.02.2007 verabschiedet wurden. Gleichzeitig wurde noch vor dem Inkrafttreten des Gesetzes eine Änderung bezüglich der freien Berufe einschließlich des Anwaltsberufes notwendig. Sie werden nun auch der MwSt. unterliegen, während das vorher nicht ganz klar war. Ich bin dafür, da es sich um eine Dienstleistung handelt, auf welche wie auf jede andere auch MwSt. erhoben werden muss. Ich weiß, dass viele Anwälte dagegen aufbegehren, aber es ist eine Dienstleistung für Bürger und Firmen, die wie alle anderen zu besteuern ist. Gleichzeitig wird gegenwärtig wieder eine Änderung vorgeschlagen – die Revisionsfristen sollen von drei auf sechs Monate verlängert werden, mit einer Option für eine weitere Verlängerung  um zwei Monate. Zudem wurden Vorschläge unterbreitet, dass für den Zeitraum der Revisionen keine weiteren Zinsen anfallen. Hier kommen Probleme auf, ob auf Hauptbetrag und Zinsen ebenfalls MwSt. erhoben werden, wann sie erstattet werden können, warum auf interne Geschäfte innerhalb einer Holding oder zwischen Niederlassungen MwSt. erhoben werden muss, warum für die redlichen Steuerzahler weiterhin verschuldensunabhängige Haftung besteht, d.h. einem die Vorsteuer nicht erstattet wird, wenn jemand in der Kette nicht gewissenhaft seine Abgaben an den Staat abgeführt hat.

Letztes Jahr wurde auch das Gesetz über die öffentliche Auftragsvergabe mehrmals abgeändert und nach jeder Abänderung gab es mehr Kritik. Auch haben wir ein neues Konzessionsgesetz. Warum?

Ich würde sagen, dass ich dem Gesetz über die öffentliche Auftragsvergabe positiv gegenüber stehe, da trotz allem gute Bedingungen für Transparenz und gleiche Kriterien geschaffen wurden, d.h. Gleichstellung. Die Prozedur ist etwas kompliziert, aber es gibt bereits ein Register. Ich denke, dass uns das den Verordnungen der Europäischen Union etwas annähert. Dass ständig etwas verbessert werden musste, war mit diesen Anforderungen verbunden. Eine andere Sache ist, dass bei der Wahl von Formen für die Durchführung der öffentlichen Aufträge erneut Formen wie offene und beschränkte Ausschreibungen, Wettbewerbsdialog usw. vorgesehen wurden, die gewissermaßen Hindernisse bei der völligen Gleichstellung der Seiten schaffen. Gut ist jetzt, dass eine Mindestanzahl von Bietern festgelegt wird, dass bei den meisten Dingen nicht diskriminierend vorgegangen wird, dass es klare Kriterien, ein Register und klare Regeln gibt. Und diese klaren Regeln sehen gleichzeitig vor, zum Beispiel beim Wettbewerbsdialog, dass man zu einem späteren Zeitraum das Angebot ändern oder das Angebot nach Berücksichtigung der Ergebnisse des Wettbewerbsdialoges abgeben kann. Dies stellt die Gleichstellung in Zweifel. Besonders deutlich wird das bei der Regelung im Konzessionsgesetz. Es kommen Zweifel auf, ob wir nicht einen potenziellen Bieter künstlich oder absichtlich aus subjektiven Gründen eliminiert haben, der teilnehmen würde, wenn er wüsste, dass sich die anfänglichen Bedingungen nach dem Wettbewerbsdialog ändern werden, wenngleich sie danach im Gesetzblatt bekannt gegeben werden. Er hat jedoch keinen Zugang mehr, kann kein Angebot mehr abgeben. Selbstverständlich wird in dieser Hinsicht viel mehr Kritik am Konzessionsgesetz geübt. Zum Beispiel wurde, was den Anwendungsbereich betrifft, zugelassen, dass es der bulgarischen Verfassung nicht Rechnung trägt, weil wir auf die Ratschläge der westeuropäischen Experten gehört haben.

Diese wussten jedoch nicht, dass es in der bulgarischen Verfassung zwei Begriffe für Staatseigentum gibt: öffentliches und privates. Und man brachte auch das Privateigentum in das Konzessionsgesetz ein, andererseits gibt es keine Regelung für das staatliche Monopol, das es immer noch gibt, zum Beispiel bei der Post. Zweitens enthält es eine Regelung, die für das Gesetz zur öffentlichen Auftragsvergabe typisch ist, für das Bauwesen zum Beispiel, das ist nicht für eine Konzession. Dies kann meiner Meinung nach zukünftig Probleme mit sich bringen, da es sich um eine Materie handelt, die im Gesetz zur öffentlichen Auftragsvergabe geregelt werden muss. Ferner wurde die Möglichkeit vorgesehen, dass der Konzedent für die Verwaltung des Objektes unbeschränkt zahlt, ohne dafür genaue Kriterien zu haben. Das gefährdet den finanziellen Teil der vereinbarten Konzession.

Inwieweit verbessert die Harmonisierung mit dem EU-Recht in diesem Zusammenhang die bulgarische Gesetzgebung und bietet ausreichend Garantien für die rechtliche Sicherheit des Investors?

In mancher Hinsicht ist sie offensichtlich besser, in anderer nicht. Ich behaupte, dass das alte Konzessionsgesetz besser gewesen ist. Man hätte nur eine zusätzlich verabschiedete Klausel abändern müssen - dass eine Konzession ohne Ausschreibung nicht vergeben werden darf. Das hätte wegfallen müssen, sonst war das Gesetz kurz, klar und erzeugte keinerlei Probleme. Das jetzige Gesetz mit seiner widersprüchlichen Regelung bezüglich des Wirkungsbereiches und bezüglich des Wettbewerbsdialoges und der Folgen daraus wird Probleme mit sich bringen, da es bei allen schwierigen Objekten einen Wettbewerbsdialog geben wird. Und faktisch werden danach die Konzessionsbedingungen geändert werden. Dies macht meiner Meinung nach eine Änderung dieses Gesetzes erforderlich, um Gleichstellung und Transparenz für alle Bieter zu gewährleisten. Damit diejenigen, die entschieden haben, unter den anfangs bekannt gegebenen Bedingungen nicht teilzunehmen, nicht von vornherein ausgeschlossen werden.

Das Gute ist, das wir im Geiste der Harmonisierung nicht nur die Verfassung geändert- sondern auch bestimmt haben, dass das Gerichtssystems unabhängig ist und dass Ausländer Grund erwerben dürfen; es wurde vorgesehen, dass die Gemeinden die Steuern selbst bestimmen, was sie nunmehr von der Zentralgewalt unabhängig macht und gut für den Rechtsstaat ist. Darüber hinaus wurde auch die Verabschiedung einer Verwaltungsprozessordnung vorgesehen sowie Verwaltungsgerichte in allen 28 Bezirken, was der Zivilgesellschaft, den Firmen und Bürgern erlaubt, den Schutz ihrer Interessen gegen falsche Akte der Gemeinde, des Staates usw. zu suchen.

Positiv ist die Harmonisierung bei der Regelung der Handelsgeschäfte, der ungehinderten Gründung von Handelsgesellschaften, der Insolvenz und der Freizügigkeit von Gütern und Personen. Jedoch müssen wir uns immer noch in der Durchsetzung der Rechte beweisen. Zum Beispiel, selbst wenn ein Urteil des Obersten Verwaltungsgerichts vorliegt, suchen manche Gemeinden und Staatsorgane weiterhin nach Wegen, um das Urteil nicht zu befolgen, was das Investitionsklima verschlechtert. Dennoch, werden dank der Harmonisierung die Bedingungen immer besser.