НЕОБХОДИМ ЛИ Е ДЪРЖАВНИЯТ ВИК ХОЛДИНГ?

09 Декември 2020

На 22.01.2020 г. с разпореждане на МС беше учреден държавен ВиК холдинг под формата на ЕАД със 100% държавно участие и с капитал от 1 млрд. лева. Анонсираната идея е ВиК холдингът да стане принципал на всички ВиК дружества с държавно участие в капитала, за да може да се постигне по-добър контрол върху техните инвестиционни и текущи оперативни политики. За постигане на анонсираната цел, в срок до 6 месеца след учредяването акциите и дяловете, които държавата притежава в съществуващите ВиК дружества и в дружества, свързани с осъществяване на предмета на дейност на ВиК холдинга, следва да бъдат внесени в капитала на холдинговото дружество чрез апортна вноска, с която съответно да бъде увеличен капиталът на холдинга.

Какво беше създадено?

ВиК холдингът беше заявен и вписан в Търговския регистър чак през месец май 2020 (т.е. с близо 3 месеца закъснение), като междувременно изпълнителната власт даваше разнопосочни сигнали каква би била роклята на подобна държавна мегаструктура. От публикуваният устав на ВиК холдингът е видно, че дружеството ще се занимава със следните дейности, свързани с дъщерните му дружества:

• придобиване и управление на участия в дружества от отрасъл ВиК и дружества, свързани с изграждане, ремонт и реконструкция на Вик инфраструктура;
• финансиране на дружества, в които холдинговото дружество участва; координиране и управление на инвестиционните дейности и на дейностите по поддържане на Вик инфраструктурата;
• координация на модела на управление и функциите на дружествата от отрасъл ВиК; общо управление на финансовите потоци и процедурите за възлагане на обществените поръчки.

От страна на МРРБ беше анонсирано, че с внесения капитал от 1 млрд. лева ще бъде вложен основно в нови довеждащи водопроводи (т.нар. магистрални водопроводи), с оглед на нуждите от осигуряване на алтернативно водоснабдяване за част от населените места, включително за водоснабдителната система „Дунав“ (проектирана още през 80-те години на XX в.), чието доизграждане се налага от нуждата на алтернативен водоизточник за областите Шумен, Разград и Търговище.

В края на октомври 2020 г., с проекта за нов Закон за водоснабдяване и канализация (ЗВиК) бяха допълнително конкретизирани някои от правомощията на ВиК холдинга: 

• координиране и управление на инвестиционните дейности и на дейностите по поддържане на ВиК инфраструктурата;
• общо управление на финансовите потоци и процедурите за възлагане на обществените поръчки на дружества, в които холдинговото дружество участва.

Също така е предвидено, че държавата може да възлага на ВиК холдинга изпълнението на стратегическа ВиК инфраструктура от национално или регионално значение, свързана с гарантиране сигурността на водоснабдяването или изпълненото на европейски нормативни изисквания.

Има ли походяща роля за ВиК холдинга?

Съгласно Стратегията за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията в Република България за периода 2014 г.-2023 г. (която не предвижда създаването на ВиК холдинг), като цяло институционалната структура във ВиК отрасъла съответства на добрите европейски практики, като редица съществуващи проблеми възпрепятстват развитието на разходопокривен и самоиздържащ се модел на финансиране (например в отделни години до 80% от печалбата на ВиК операторите се превеждат в държавния бюджет вместо да бъде използвана за инвестиции). С отчитане на покупателната способност, цените на ВиК услугите в България са в средата в сравнение с цените в останалите страни от ЕС, като са налице големи регионални различия.

Очевидно, че липсата на подобен разходопокривен и самоиздържащ се модел на финансиране на ВиК сектора е основният проблем, който трябва да бъде решен в следващите години в България. По данни от Световната банка, само за периода до 2023 г. необходимите инвестиции за поддържане и развитие на ВиК инфраструктурата са в размер на 11-12 млрд. лева, като средствата от фондовете на ЕС за текущия програмен период финансират 30-40% от общия обем на необходимите капиталови разходи, а останалите 60-70% трябва да дойдат от централния и местния бюджет и от приходите от ВиК услуги, предоставяни от ВиК операторите. На този фон, с оглед хроничното недофинансиране на ВиК операторите, осигуреният от държавата финансов ресурс от 1 млрд. лева чрез ВиК холдинга изглежда крайно недостатъчен дори за начално изграждане на устойчив финансов модел (достатъчно инвестиции за намаляване на загубите и повишаване на качеството на услугата при запазване на цените на услугите до социално поносими нива).

В тази връзка ЗВиК предвижда, че финансирането на възложената от държавата стратегическа ВиК инфраструктура от национално или регионално значение се финансира целево от държавния бюджет и от фонд „Сигурност на водоснабдяването“ (по модел на ФСЕС), като във фонда (управляван от ВиК холдинга) постъпват набраните средства от таксата за предоставеното право на използване на водите по смисъла на Закона за водите. Това обаче би довело до годишни приходи в размер на около 100 млн.лв., които обективно са крайно недостатъчни за изпълнението на възложените задачи на ВиК холдинга.

За момента няма яснота как ВиК холдингът би могъл да осигури необходимото допълнително привлечено финансиране (целево финансиране от държавния бюджет не би следвало да са предпочитана опция най-малко поради строгите правила за държавните помощи). Възможен вариант би бил ВиК холдингът (подобно на БДЖ и НКЖИ) да бъде определен за бенефициент в новия Програмен период 2021 г.-2027 г., но подобно решение внимателно трябва да бъде съобразено с функциите на АВиК, тъй като асоциациите (обединявайки държания и общинския интереси по места) се очаква да продължат да бъдат основните бенефициенти и в следващите седем години.

В този смисъл, възможните интервенции на ВиК холдинга (под каквато и да е форма) биха могли да са насочени само към дружества с държавно участие в капитала. Това обаче оставя „извън борда“ повече от 10 ВиК дружества със 100% общинско участие (основно в по-малките общини), както и няколко със 100% частно участие (главно в националните курорти и някои градове като Радомир), което на практика създава допълнително разделение и поставя въпроси относно полезността на ВиК холдинга  с оглед възложените му функции (да ръководи нациналната реформа във ВиК сектора).

Нова реформа на ВиК отрасъла или продължаване на досегашната?

При окончателното определяне на ролята на ВиК холдинга следва да се вземе предвид дали същият има за роля да „управлява“ реформата от 2009 г. до нейния успешен край или да бъде утвърдена нова реформа на отрасъла. С приемането на Наредба за регулиране на ВиК услугите през 2016г. развитието на ВиК сектора пое в дадена посока, като бяха определени индивидуални и дългосрочни нива на показателите за качество на ВиК услугите, които ВиК операторите трябва да постигнат през периода 2017 г.-2026 г. В момента сме в средата на периода, като до края на 2020 г. КЕВР трябва да определи индивидуални цели на ВиК операторите на показателите за качество и да бъдат планирани необходимите инвестиции и оперативни разходи, а до 30.06.2021г. ВиК операторите трябва да представят в КЕВР новите бизнес плановете за развитие на дейността им за 2022-2026 г.

Поради съществената промяна, която предвижда новият ЗВиК (включително чрез създаването на ВиК холдинга), следва да се прецени дали и кога е удачно приемането на новия закон. С оглед на това трябва да бъде направен подробен анализ на развитието на ВиК дружествата, включително какви са  стойностите на заложените и постигнати нива на показателите за качество. Трябва да бъдат съпоставени постигнатите резултати от общинските ВиК дружества  и от присъединените към АВиК дружества, като едва тогава може да бъде избран подходящия модел на управление за ВиК сектора. В мотивите към ЗВиК липсва подобен анализ, който да доказва  необходимостта от окрупняване на дружествата в страната, както и необходимостта от създаване на централизирано „звено“ като ВиК холдинга.

Направените от МРРБ анонси са свързани с подготовката на Национален инвестиционен план за ВиК отрасъла, в който основният източник ще бъде заемното финансиране (по подобие на БЕХ в сектор „Енергетика) и някои услуги, които холдингът ще предоставя на дъщерните си дружества (например създаването на единна лаборатория за вземане на задължителните проби). Само че за разлика от сектори „Енергетика“ където БЕХ, като холдингово дружество, има финансовата възможност да прави своеобразно „крос субсидиране“ на губещи предприятия (като ТЕЦ Марица Изток 2 и НЕК) от печеливши такива (като АЕЦ Козлодуй) и в същото време да привлича съществено външно финансиране, за ВиК сектора такъв модел не би бил възможен, тъй като необходимите инвестиции са в пъти по-големи, а почти всички ВиК оператори са системно недофинансирани. С оглед избрания модел за функциониране на ВиК холдинга, възможността му да привлича външно финансиране (без държавни гаранции) от международни финансови институции е под сериозно съмнение, което поставя под въпрос цялата идея за създаването му.  

В тази връзка би било удачно да се прецени (независимо от Стратегията на Световната банка от 2017 г. за  финансиране на отрасъл ВиК) дали ВиК холдингът все пак да не използва и дългово финансиране (например чрез издаването на облигации) или да се насърчи т.нар. смесено финансиране (blended finance) като комбинация от частно финансиране (например ПЧП) и безвъзмездни/нисколихвени средства от ЕС, с цел значително намаляване на цената на финансовия ресурс и стимулиране инвестициите в определени проекти. Така би могло да се постигне желаното акумулиране на милиарден финансов ресурс, като се отчитат спецификите на ВиК отрасъла с оглед постигането на очакванията на частния финансов сектор норма на възвръщаемост и разпределение/диверсифициране на риска. Това би могло до известна степен да оправдае ролята на холдинга при управлението на национално ниво на финансово устойчивия модел за завършване на реформата във ВиК сектора. В тази връзка, при изпълнение на изискванията на Закона за публичните предприятия, би било удачно ВиК холдингът да приеме още в началото на 2021 г. бизнес план (с хоризонт 3-5 години), в който да посочи в конкретика стъпките за постигане на подобен устойчив финансов модел, обвързан с намаляване на загубите на вода по мрежата.

Адекватността на подобен бизнес план би показало готовността на ВиК холдинга да бъде определен за координатор или пряк бенефициент по Оперативна програма „Околна среда“ в следващия Програмен период. В Плана за възстановяване и устойчивост на Република България (представен от МС на 30.10.2020 г.,) е включен проект за реконструкция на междурегионални ВиК системи и пречиствателни станции за агломерации между 2 хил. и 10 хил. жители с ресурс 575 млн. лв. с период на изпълнение 2021 - 2026 г. При подходящ административен, експертен и управленски капацитет ВиК холдингът би могъл да управлява подобен проект за повишаване на сигурността на снабдяването във ВиК сектора, което би спомогнало за избягване на кризи като тези в Перник и Бургас.